Иван Карнилин: «Выстраивать работу Думы на основе диалога»

В 2024 году городская Дума Нижнего Новгорода отметит 30-летний юбилей. Депутаты разных созывов делятся своими воспоминаниями о том, каким был путь становления и развития выборного органа представительной ветви власти. Депутат шести думских созывов — Иван Николаевич Карнилин — стоял у истоков формирования системы местного самоуправления в Нижнем Новгороде.

От тех лет нас отделяет целая эпоха. Конституция 1993 года закрепила новые принципы организации жизни в стране. На смену советской власти и плановой экономике пришла демократия и рыночный экономический уклад. Началось реформирование органов власти на принципах разделения властей. На уровне местного самоуправления в России повсеместно проходили выборы в представительные органы власти. На смену распущенного по Указу Президента Городского Совета народных депутатов, состоящего из 200 депутатов, 27 марта 1994 года в Нижнем Новгороде была избрана городская Дума первого созыва в количестве 34 депутатов от восьми районов города. Срок полномочий первой Думы составлял два года. На первом заседании председателем городской Думы был избран Иван Карнилин, за которого проголосовали 20 из 25 избранных на тот момент депутатов (в девяти округах выборы не состоялись и были объявлены довыборы).

Представитель Ленинского района Иван Николаевич Карнилин на момент избрания в Думу первого созыва имел производственный опыт (до армии работал на заводе «Двигатель революции», после армии — на ГАЗе, а затем на «Теплообменнике», где был назначен начальником инструментального цеха), опыт управления (деятельность в должности заместителя председателя исполкома Ленинского района по жилищно-коммунальному хозяйству началась для Карнилина с ликвидации страшной аварии на теплотрассе в январе 1987 года) и опыт общественной депутатской работы (избирался депутатом районного совета, Горсовета).

Это и позволило руководителю-практику выстроить слаженную работу представительного органа власти, в состав которого избрались крупные производственники, главы районов, главные врачи больниц, директора школ, журналисты, общественники. Все они были сильными личностями, руководителями со сложившейся репутацией, большим жизненным опытом и желанием внести свой вклад в развитие родного города, послужить на пользу людям. Кризисная ситуация в экономике и социальной сфере требовала от городских властей быстрых действий и эффективных решений. Сложный механизм городского хозяйства нуждался в грамотном управлении, а город — в развитии. Мэром города на тот момент был назначен Иван Петрович Скляров, который и предложил депутатам поддержать кандидатуру Карнилина на пост председателя городской Думы.

Пост председателя Иван Карнилин, чуждый популизма и публичности, умеющий работать в коллегиальном органе власти и решать сложнейшие вопросы на основе диалога, а не конфронтации, сохранил во втором, в третьем и в четвертом созывах. В Думу пятого созыва в 2010 году Иван Николаевич снова избрался от родного округа Ленинского района, был рядовым депутатом, работал в бизнесе. В 2015 году, избравшись в Думу шестого созыва, на первом заседании был избран коллегами главой города Нижнего Новгорода (этот пост предусматривал совмещение полномочий главы города и председателя Думы). В мае 2017 года Иван Карнилин принял решение уйти в отставку с поста главы города, а в январе 2019 года «ветеран местного самоуправления», как назвала Карнилина местная пресса, досрочно сложил полномочия депутата и вышел на пенсию.

- Иван Николаевич, как шло формирование, становление Думы в самом ее начале?

- В первые годы работы городская Дума действовала в сложных условиях правового вакуума. Полномочия и обязанности представительной и исполнительной ветвей власти на уровне местного самоуправления города нужно было закрепить в нормативно-правовых документах. В первый созыв избрались десять депутатов из Горсовета, которые обеспечивали преемственность в депутатской работе. Мэр города — Иван Петрович Скляров, на мой взгляд, один из лучших мэров Нижнего Новгорода, — сразу ввел депутатский корпус в самую гущу хозяйственной жизни. Началась плодотворная совместная работа. Депутаты принимали участие в городских оперативках, объездах, вместе с мэром и его заместителями посещали стройки, заводы, институты, школы, больницы, чтобы понимать насущные нужды муниципальных предприятий, бюджетных учреждений, жилых кварталов и выстраивать приоритеты городских расходов. У мэра был сильный заместитель по вопросам ЖКХ и инженерной инфраструктуры — В.Н. Горин, а районы возглавили опытнейшие управленцы, детально знающие специфику и проблемы районов — А.Н. Яковлев, В.И. Солдатенков, А.А. Сериков, В.Ю. Моисеев, С.В. Гладышев.

В те годы любые тяжелые вопросы решались совместно на совещаниях у губернатора или у мэра с участием спикеров городской Думы и Законодательного Собрания. Сообща мы находили компромиссы и оптимальные на тот момент решения. Болевых точек хватало, но при этом не было противостояния властей города и области. Несмотря на бюджеты «выживания», как их тогда называли, депутаты думали о развитии города. Конечно, бюджет корректировался. Практически на каждом заседании в расходные и доходные статьи бюджета вносились изменения, которые диктовались реалиями дня. Но то, что в бюджете города две трети расходов планировались под социальную сферу — факт неоспоримый.

- Основополагающим документом для города является Устав. Когда Дума приняла первый Устав Нижнего Новгорода?

- Дума первого созыва приняла Устав города Нижнего Новгорода 31 мая 1995 года. В нем были определены полномочия двух ветвей муниципальной власти. К полномочиям Думы были отнесен главный вопрос — принятие по представлению администрации города бюджета города и контроль за его исполнением. Кроме этого, Дума принимала экономические и социальные программы, устанавливала иные нормы и правила городской жизни. Ключевой нормой, закрепленной в первом Уставе города, стали всенародные выборы мэра города. Эта норма продержалась до 2010 года, когда на смену выборности пришла «двухголовая» система выборов главы города из числа депутатов и назначение главы администрации через конкурсную процедуру. Эти изменения были внесены в Устав по рекомендации федерального законодательства. Но это было позднее.

На первых выборах мэра города 17 декабря 1995 года победу одержал Иван Петрович Скляров. На мой взгляд, важно вспомнить, что над проектом первого Устава активно работали все депутаты, но локомотивами процесса были заместитель председателя Думы А.Н. Мальцев, депутаты А.А. Сериков, Е.В. Сабашников, С.А. Обозов, А.А. Чкалов. Кстати, общественный интерес к главному городскому документу был очень высок. Слушания по проекту Устава собирали полные залы, выступали общественники, представители политических партий, преподаватели высшей школы, опытные юристы. В новой редакции Устав города был принят Думой второго созыва в январе 1998 года, и норма всенародных выборов мэра города была в нем сохранена.

- Какие вопросы находились в центре внимания Думы и администрации в те первые годы работы?

- Те же, что и сегодня: социальная сфера, благоустройство, вопросы ЖКХ, содержание и ремонт муниципального жилого фонда, постоянно пополняемого в то время ведомственным жильем, которое предприятия сбрасывали на баланс города (хорошо еще, если передавали вместе с котельными, но бывало, что и без них).

Остро стояла проблема расселения ветхого фонда и очередность бюджетников на получение жилья. По каждой сфере городского хозяйства или социального блока в разные годы администрацией города и Думой принимались актуальные на тот момент целевые программы, финансирование которых закладывалось в городской бюджет. В ведении городского хозяйства тогда находились все учреждения сферы школьного и дошкольного образования, учреждения дополнительного образования, городские, районные больницы и поликлиники. На баланс города предприятия в массовом порядке передавали не только жилье, но и ведомственные детские сады, учреждения культуры, здравоохранения. Город отвечал за работу десятков ключевых для городского хозяйства муниципальных предприятий и учреждений, районных дирекций единого заказчика (теперь это частные ДУКи). Помню, что бюджет на 1994 год Дума приняла только летом, и город жил по смете расходов первое полугодие — теперь это невозможно представить.

Хотел бы подчеркнуть, что вместе с бюджетом депутаты обязательно рассматривали и принимали план социально-экономического развития сначала на последующий год, а затем на трехлетнюю перспективу. Причитаниям в стиле «рыночная экономика сама все организует» никто не верил, потому что депутаты были опытными руководителями и понимали, что без краткосрочного и долгосрочного планирования загнется даже малое предприятие. Экономическое и финансовое планирование никто не отменял. Если не запланируешь поставки продуктов питания в детские сады, больницы и школы, то питания и не будет. Не запланируешь закупки медикаментов, медицинского оборудования, не запланируешь в бюджете зарплаты бюджетникам, то социальная сфера рухнет. Реальность была такова, что масса вопросов решалась буквально в авральном режиме.

- Вы были председателем четырех созывов, что демонстрирует стабильность системы. Но в депутатских составах происходили изменения, шла ротация, люди уходили на повышение.

- От выборов к выборам состав городской Думы обновлялся, но преемственность и традиции сохранялись. Немало депутатов городской Думы избирались в Думу и по два, и по три, и по четыре раза. Мы долгие годы работали в стенах Думы вместе с Владимиром Павловичем Паченовым, Ольгой Николаевной Шумаковой, другими коллегами. Дума была «кузницей кадров» для исполнительной и законодательной власти нашего региона и страны. В Законодательное Собрание Нижегородской области в разные годы избирались наши коллеги по Думе — В.Н. Воробьев, Н.П. Сатаев, О.Н. Сысоева, А.А. Бочкарев, А.А. Сериков, Р.М. Зайцев, Н.Ф. Рябов, А.В. Разумовский и др. В Государственную Думу — О.А. Беклемищева, В.Е. Булавинов, А.Н. Мальцев, А.Е. Лихачев, Н.Ф. Рябов. В исполнительную власть переходили на работу депутаты разных созывов: С.А. Обозов, И.Б. Тарасова, В.Н. Лазарев, В.С. Золотницкая, В.И. Солдатенков, Н.П. Сатаев, Л.А. Лаптев и др. Наш коллега Вадим Евгеньевич Булавинов дважды избирался мэром Нижнего Новгорода.

- Какое время Вы считаете самым трудным для Думы, для города?

- Трудно быть первыми и прокладывать дорогу. Затяжной социально-экономический кризис 90‑х годов был самым тяжелым испытанием для страны. Многомесячные долги по зарплатам на предприятиях, задержки выплат пенсий, пособий… Депутаты очень хорошо знали реальное положение дел на местах в силу специфики депутатской работы, которая подразумевала не только заседания, обсуждения, принятие бюджета и городских целевых программ, но и обязательные приемы избирателей на округе, работу с наказами и обращениями избирателей, встречи в трудовых коллективах, с жителями во дворах.

На приемах граждане обращались с просьбами не только установить детскую или спортивную площадку во дворе, благоустроить двор, поставить скамейки, помочь ветеранской организации провести праздник, но и с личными просьбами — помочь с трудоустройством, оказать материальную помощь, положить в больницу, помочь с приобретением лекарств и т.д. Депутат обязан был выстроить продуктивную работу с районной и городской администрацией, с ЖЭКами, общественными организациями и объединениями, школами, детскими садами, детскими клубами, библиотеками, с советами территориального общественного самоуправления, которое, кстати, начало развиваться в Нижнем Новгороде одним из первых в стране. Теперь все это вроде бы само собой разумеющееся, но когда-то мы только разрабатывали эти алгоритмы депутатской работы.

- Какие события и решения городской Думы запомнились вам более всего?

- С первых дней работы Думы началась разработка документов по основным направлениям жизнедеятельности города. Много в Нижнем Новгороде было принято и реализовано хороших и нужных для людей программ, которые отвечали общественным запросам. Все их даже перечислить невозможно. Это тысячи рассмотренных депутатами вопросов, сотни принятых постановлений и решений.

Большая заслуга депутатов городской Думы первого созыва состоит в том, что в нашем городе — одном из первых в России — была принята комплексная программа «Диабет в городе», которая помогла тысячам больных сахарным диабетом в снабжении инсулинами и сахароснижающими лекарствами. С целью укрепления здоровья и профилактики заболеваемости населения Нижнего Новгорода городской Думой второго созыва были утверждены муниципальные целевые программы по борьбе с туберкулезом, по экстренной медицинской помощи и программа «Здоровый ребенок». Городская Дума третьего созыва внесла свой вклад в формирование программы по борьбе с наркоманией.

Вспоминается городская программа «Нижний Новгород — духовное и физическое возрождение», принятая городской Думой в 1996 году. Над разработкой программы работали депутаты Ю.И. Ежов, О.Н. Шумакова, Н.П. Дубровная, А.И. Челышев, Ю.П. Глазков. Основные постулаты этой программы и сегодня не потеряли своей актуальности. Затем депутаты творчески развили идеи программы, приняли программы о качестве школьного образования, о сохранении и обновлении книжных фондов библиотек, об организации летнего отдыха детей, о развитии детских спортивных школ и клубов.

Дума первого созыва решала массу насущных вопросов, но депутаты и администрация города прекрасно понимали, что нужно думать о развитии города на перспективу, поэтому «НижегородгражданНИИпроект» начал разработку концепции Генерального плана развития Нижнего Новгорода. Была проведена тщательная экспертиза экологической обстановки, трудовых, производственных, жилищных, земельных ресурсов, транспортных коммуникаций. Генеральный план развития Нижнего Новгорода был принял городской Думой второго созыва.

Принятые документы постоянно совершенствовались, приводились в соответствие с меняющимся федеральным законодательством, дополнялись последующими созывами. Тяжелейшей темой для Нижнего Новгорода была проблема ликвидации ветхого фонда и расселения его жителей. В 1995 году семь тысяч семей проживали в ветхом фонде. Городская Дума первого созыва приняла постановление «О ветхом жилом фонде в городе Нижнем Новгороде», в июле 1996 года – программу «Расселение жителей из муниципального и ведомственного ветхого и аварийного жилищного фонда», с помощью которой удавалось выделять на расселение до 600 — 800 квартир в год. Но проблема актуальна и по сей день.

Для разрешения целого комплекса строительных, транспортных проблем городская Дума приняла правила землепользования и планы комплексной застройки территорий.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства стала настоящим испытанием для жителей города и депутатов. Напомню, что разработку системы социальной защиты граждан от стремительного роста цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги начала городская Дума первого созыва. В последующем депутаты вели настоящие депутатские расследования по обоснованности тарифов «Теплоэнерго» и «Нижегородского водоканала». Мой депутатский опыт показал, что самый большой процент жалоб касался проблем ЖКХ. Эта сфера у нас непрерывно реформируется. Если в новостройках жильцы организуются в ТСЖ, то люди в старом фонде вынуждены иметь дело с частными управляющими компаниями, оплачивать услуги по неоправданно завышенным тарифам, качество которых очень низкое. Все понимают, что этот узел проблем нужно развязывать на государственном уровне.

Конечно, в городе многое меняется в лучшую сторону — радуют глаз отремонтированные дома, опрятные фасады, благоустроенные набережные, скверы и парки. Но если у жителей конкретного дома есть проблемы, нерешаемые десятилетиями, то их не радуют новые скверы, в чем я убеждался неоднократно на депутатских приемах.

Бюджетные вопросы всегда были самыми сложными. За эти 30 лет постоянно происходило перераспределение полномочий между городом и областью. Мы прекрасно понимали, что главное – самим грамотно управлять бюджетными средствами, искать внутренние резервы, сокращать расходы, оптимизировать затраты и искать дополнительные источники доходов. Для этих целей городская Дума сформировала Контрольно-счетную палату, которая проводила проверки на муниципальных предприятиях и готовила серьезные заключения для Думы.

- Что можно назвать самым ярким и знаковым событием в 30-летней истории Думы?

- Самыми яркими событиями для Нижнего Новгорода, а значит и для городской Думы, на мой взгляд, стал Чемпионат мира по футболу-2018 и 800-летие Нижнего Новгорода в 2021 году. Город получил новые объекты, дополнительные средства на благоустройство и ремонт зданий общественного назначения, жилых домов, дорог. Обновились парки и скверы, благоустроены набережные. Город очень преобразился.

- Как вам удавалось подчинять интересы депутатов разных политических взглядов интересам города, его жителей, преодолевать разногласия и амбиции? Как сплотить депутатов, сделать их единой командой, объединить и направить, чтобы работать на результат?

- Городская Дума первых созывов в силу специфики своего избрания и полномочий, закрепляемых в Уставе города, редко становилась площадкой для баталий, потому что политических фракций не было. Депутаты избирались от одномандатных округов — партийная принадлежность оказывала незначительное влияние, многие депутаты избирались как независимые кандидаты. Партийную принадлежность заменяла ответственность перед жителями округа.

Создавались районные депутатские группы. К примеру, автозаводская группа была самой многочисленной и дружной. Коммунист Олег Игоревич Котельников входил в автозаводскую группу, но мог иметь особое мнение и по бюджету, и по любому другому вопросу. Коммунист Владимир Павлович Паченов от Московского района входил в свою районную депутатскую группу, где были депутаты и от «Единой России», и от «Справедливой России». Однако депутаты из разных политических партий объединялись и продвигали интересы своих избирателей. Так сложилось исторически в Думе: здравый смысл, защита интересов своих избирателей всегда брали верх над политическими разногласиями. Даже когда городская Дума стала формироваться по смешанному типу — от округов и по партийным спискам, — это мало повлияло на сложившиеся в Думе традиции.

Перед принципиальными голосованиями всегда происходили консультации, у председателя Думы собирались совместные совещания с участием главы администрации города и его заместителями; проходили заседания фракций, на которых принимались решения о консолидированном голосовании. Со временем заседания Думы стали проходить более спокойно, поскольку детальное обсуждение проекты документов проходили на уровне постоянных комиссий. Разногласия снимались, и на Думу, как правило, выносился тщательно выверенный и подготовленный проект.

Что касается Думы, то это орган коллегиальный, решения принимаются голосованием. Здесь нет единоначалия или вертикали как в исполнительной власти. Председатель — такой же депутат, но он облечен доверием коллег, выбравших его.

Задача председателя — организовать работу аппарата Думы для эффективной деятельности представительного органа власти, чем я и занимался почти двадцать лет. Хотел бы выразить огромную благодарность сотрудникам аппарата городской Думы, с которыми мы работали почти двадцать лет вместе. Мало где сложился такой профессиональный и дружный коллектив — это отмечали депутаты всех созывов. Некоторые сотрудники продолжают работу в Думе, и я от души желаю им всего самого доброго.

С коллегами-депутатами старался выстраивать отношения на основе взаимного уважения и доверия. Прислушивался к мнению коллег всегда, давал возможность высказаться всем, учился у многих из них. Мы спорили, бывали моменты, что находила коса на камень, но здравый смысл подсказывал, что не надо горячиться, — и единственно правильное решение находилось. Если возникало недопонимание с кем-то из коллег, то всегда предпочитал поговорить один на один, а не на публике.

- Иван Николаевич, есть человек, который за время Вашей работы во власти оставил самый важный след в вашей душе?

- С благодарностью и теплотой хотел бы вспомнить о человеке, который в свое время оказывал большое влияние на руководителей города и области — это митрополит Нижегородский и Арзамасский Николай. Николай Васильевич Кутепов был в те годы для меня духовной опорой. Мудрейший человек.